臨汾市關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量工作進展情況和面臨的困難問題

   一、當前臨汾市養(yǎng)老服務市場基本情況

   （一）人口老齡化程度較深

   按照聯(lián)合國標準，一個地區(qū)60歲以上老人達到總人口的10%，該地區(qū)即視為進入老齡化社會。目前，臨汾全市60歲以上的戶籍老年人口有58.9萬人，約占全市人口的13.47%，而實際居住老年人口約為63萬人左右，人口老齡化程度較深。

   （二）養(yǎng)老服務市場發(fā)展不足

   全市現(xiàn)有備案的各類養(yǎng)老機構97家，床位8065張（其中已投入運營6465張，在建的1600張），占老年總人口的1.34%，入住老人2270人，工作人員405人。其中，縣級福利服務中心13家，已投入使用7家，建成未使用4家（缺配套），正在建設2家，設計床位2129張，入住老人144人，已有工作人員111人；民辦養(yǎng)老機構39家，床位3536張，入住老人1388人，工作人員173人；農村敬老院45家（其中縣辦11所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦32所、民辦2所），床位數(shù)2400張，入住老人738人，工作人員121人。同時，臨汾市福利院養(yǎng)老樓項目和襄汾縣城市老年人日間照料中心項目正在建設。另外，還有一些零散的、沒有到民政部門辦理手續(xù)和備案的小型或家庭式養(yǎng)老院。

   二、臨汾市全面放開養(yǎng)老服務市場、提升養(yǎng)老服務質量工作進展情況

   全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量工作開展以來，臨汾市按照中央、省有關要求，積極行動，主要開展了以下工作：

   （一）下放審批權限

   出臺了《臨汾市民政局關于落實<養(yǎng)老機構設立許可辦法>有關事項的通知》（臨市民函〔2014〕1號），將養(yǎng)老機構設立審批由市級以上民政部門審批下放至縣及不設區(qū)的市進行審批。

   （二）落實后置審批制度

   積極落實將養(yǎng)老機構設立審批由前置審批改為后置審批，并組織全市17個縣市區(qū)民政部門負責養(yǎng)老機構管理審批的業(yè)務骨干參加了由省民政廳組織的《養(yǎng)老機構設立許可辦法》培訓會，明確了新的審批制度的流程和要求。

   （三）制定扶持政策

   先后印發(fā)了臨汾市人民政府《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》《關于做好民辦養(yǎng)老機構開辦補助和運營補貼工作的通知》《關于印發(fā)<臨汾市扶持民辦養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展財政貼息實施辦法>（暫行）的通知》《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合的實施方案》《關于建立完善全市經濟困難的高齡與失能老年人及百歲以上老年人補貼制度的通知》等多項放開養(yǎng)老服務市場、扶持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)性指導文件，并督促落實。

   （四）細化服務程序和標準

   一是出臺了相關文件。包括《關于開展養(yǎng)老院服務質量建設專項行動的實施方案》《關于成立養(yǎng)老院服務質量建設專項行動領導小組的通知》《關于開展養(yǎng)老院服務質量大檢查大整治的行動方案》等。

   二是舉辦了兩次培訓。4月27日，開展了提高養(yǎng)老院服務質量培訓，對今年提高養(yǎng)老院服務質量專項行動進行了動員、部署，對照影響?zhàn)B老院服務質量的運營管理、生活服務、 醫(yī)療健康服務、社會工作服務、安全管理等5個方面，明確了開展養(yǎng)老院服務質量大檢查、大整治；加快養(yǎng)老院服務質量標準化和認證建設；促進醫(yī)養(yǎng)相結合；加強養(yǎng)老院安全管理；提高養(yǎng)老院管理服務人員素質能力；建立全國養(yǎng)老院業(yè)務管理系統(tǒng)；組織開展養(yǎng)老院服務質量萬里行活動；開展“敬老文明號”創(chuàng)建活動；加強養(yǎng)老院服務質量監(jiān)督等9項具體內容。9月19日，又開展了提高養(yǎng)老院服務質量交叉檢查培訓，針對115項內容的檢查程序、檢查標準、注意事項等進行了培訓。

   三是組織了一次大規(guī)模的交叉檢查。對17個縣市區(qū)正在運營的84家養(yǎng)老機構進行了檢查。通過檢查，推動各養(yǎng)老機構完善機構規(guī)章制度，規(guī)范內部管理，提升服務水平。針對各縣市區(qū)養(yǎng)老機構普遍存在的共性問題和個別存在的尖銳問題，統(tǒng)一下達整改通報和整改通知書，明確整改問題和整改時限，督促整改。針對養(yǎng)老機構消防設施差的問題，將利用市本級福彩公益金為全市公辦、民辦養(yǎng)老機構安裝獨立感煙報警器。

   （五）啟用養(yǎng)老業(yè)務系統(tǒng)

   按照民政部下發(fā)的《關于應用全國養(yǎng)老機構業(yè)務管理系統(tǒng)加強養(yǎng)老機構發(fā)展監(jiān)測的通知》（民函〔2017〕56號）要求，我市正式啟用全國養(yǎng)老機構業(yè)務管理系統(tǒng)，目前已完成全市養(yǎng)老機構數(shù)據信息的采集錄入，并嚴格審核，及時上報。

   （六）加強養(yǎng)老護理員隊伍和志愿者隊伍建設

   一是加強養(yǎng)老護理員隊伍建設。結合精準扶貧，依托民政部培訓機構和臨汾市專業(yè)培訓機構，先后開展了9期267名養(yǎng)老護理人員培訓，建立以職業(yè)技能教育為主，專業(yè)教育為輔，崗位培訓和普及輔導相結合的養(yǎng)老護理人員教育培訓體系，全面提高公眾的養(yǎng)老護理知識技能水平。

   二是加強養(yǎng)老護理志愿者隊伍建設。引導建立各類志愿服務組織，鼓勵機關、企事業(yè)單位、社會團體的黨團員、熱心公益事業(yè)人士及各類社會組織參與養(yǎng)老服務，為老人提供助醫(yī)助行、康復保健、心理慰藉、法律援助等各類服務。

   三、提升養(yǎng)老服務質量面臨的困難問題

   （一）養(yǎng)老服務供給結構不合理

   表現(xiàn)為機構養(yǎng)老從數(shù)據上看供不應求，但實際資源利用率不高。一方面，全市現(xiàn)有備案的各類養(yǎng)老機構共有床位8065張，僅占老年總人口的1.34%，按照山西省人民政府《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》中要求的“到2020年每千名老人擁有床位35張的標準”測算，全市老年人共需養(yǎng)老床位21000張，床位缺口達近13000張，遠遠不能適應機構養(yǎng)老的發(fā)展需要。另一方面，雖然缺口很大，但養(yǎng)老機構并不都滿座，目前臨汾市在機構里養(yǎng)老的老年人僅占老年群體的0.38%左右，有一些養(yǎng)老機構只是達到入住率的五六成，有的才二三成。

   究其原因，一方面是在觀念上，老年人自我消費意愿不足，對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式抱有偏愛，對養(yǎng)老機構服務質量存在擔心。另一方面是在需求匹配上，健康老人多數(shù)希望居家養(yǎng)老，而失能或半失能老人，特別是有精神疾病、癌癥晚期、臨終窘境的老人，希望在醫(yī)療型的養(yǎng)老機構，通過舒緩治療或姑息治療等方法，緩解疼痛、保護功能，提高生存質量，得到醫(yī)療、康復、護理一體化全方位的服務。但目前我市大部分養(yǎng)老機構提供的服務偏重于生活護理、家庭服務，缺乏醫(yī)療康復和精神慰藉服務，護理型養(yǎng)老機構的床位數(shù)不足養(yǎng)老機構總床位數(shù)的5%，遠不能滿足需要提供全方位服務的老人們的需要。

   （二）居家養(yǎng)老服務基礎作用未能發(fā)揮

   居家養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務體系中應處于基礎地位，但在我市尚處于探索階段。

   一是居家養(yǎng)老服務缺乏基礎設施。由于居家養(yǎng)老服務場所以往沒有列入城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃，多數(shù)社區(qū)（村居）缺乏居家養(yǎng)老服務場所、老人活動設施等硬件設施，住宅設計和社區(qū)服務網絡布局遠不能滿足居家養(yǎng)老服務的需求。特別是在農村，人口居住分散，服務半徑較大，單位服務成本較高，養(yǎng)老資源難以整合。

   二是缺乏長效的經費保障機制。居家養(yǎng)老是一項長效工程，具有長期性、連續(xù)性，需要政府長效資金保障，但目前我市尚未出臺專項經費保障政策，服務經費沒有著落。農村日間照料中心建設項目政策，只惠及千人以上且村委會有建設意向的行政村，且每個日間照料中心的運營費用每年只有2萬元，多數(shù)村委會因集體經濟困乏無法提供財力支持，運營困難。

   三是居家養(yǎng)老服務氛圍不濃。一些居民對居家養(yǎng)老社會化服務情況知曉度不高，居家養(yǎng)老社會化氛圍還不夠濃厚。另外，部分老年人接受居家養(yǎng)老服務缺少財力支撐，參與居家養(yǎng)老服務的積極性不高。

   四是服務需求底數(shù)不清。多數(shù)社區(qū)沒有對居家養(yǎng)老服務需求做過詳盡的調查，服務缺乏針對性。

   （三）農村養(yǎng)老院建設和運行困難突出

   我市老齡人口中，一半以上在農村，其中獨居老人比例高達40%左右。農村高齡老人、失能老人、殘疾老人、空巢老人、獨居老人數(shù)量巨大，他們的照料護理問題越來越突出，但農村公共服務體系建設長期處于停滯狀態(tài)。

   一是機構體制不順。目前，各縣市區(qū)的事業(yè)機構編制已定死，除在機構改革前已進行事業(yè)機構登記的公辦敬老院外，新建公辦敬老院無法進行登記。因此，各縣市區(qū)除縣辦敬老院有編制、人員和辦公經費外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基本沒有編制和經費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員兼任或兼管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的機構性質和人員編制不明確，管理體制不健全，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的發(fā)展。

   二是經費保障不足。根據有關規(guī)定，敬老院的運行由各縣市區(qū)財政負責保障。我市17個縣市區(qū)中就有10個貧困縣，地方財政十分緊張，工作人員工資和辦公經費大部分都落實不了，經濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚能勉強維持，經濟條件較差的敬老院運轉十分困難，難以滿足入住者生活起居、醫(yī)療護理需求，更難以達到國家民政部關于養(yǎng)老機構要由單純供養(yǎng)型向收養(yǎng)、治療、康復、教育、娛樂相結合方向發(fā)展的功能定位。

   三是服務水平不高。目前，全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院院長多由民政助理員兼任，服務人員多是聘用當?shù)啬挲g較大、文化程度偏低的農民工，基本達不到規(guī)范運行。敬老院管理體制不規(guī)范，服務人員素質參差不齊，大多存在“做一天和尚撞一天鐘”“只要不出事就行”的消極思想，工作積極性不高，直接影響敬老院的服務水平。

   （四）民辦養(yǎng)老機構發(fā)展動力不足

   一是扶持優(yōu)惠政策力度有待加大。在土地方面，在土地價格高漲的背景下，民辦養(yǎng)老機構用地實行劃撥難以實現(xiàn)，優(yōu)先供地難度較大。在運營經費方面，全市養(yǎng)老機構普遍面臨收費標準低、運營成本高等諸多不利因素，收支盈余的僅能占到五分之一，大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構發(fā)展困難。以堯都區(qū)中心敬老院為例，僅員工工資一項，一年就需支付100多萬元。而收費標準普遍不高，一個自理老人月收費1080元、半失能老人1600元、失能老人2500元（均含服務費、餐費、住宿費、護理費等）。襄汾縣陶寺敬老院是全國模范敬老院，月收費也是500元—800元不等，一年毛收入不到40萬，人員工資就需要15萬左右，還不算住院老人的伙食支出、電費、水費、取暖、維修等費用。

   二是機構運營陷入“困”循環(huán)。雖然各級均出臺了有關做好民辦養(yǎng)老機構開辦補助和運營補貼的政策，但有相當數(shù)量的民辦機構由于消防、房屋安全等方面達不到要求條件而無法享受補助和補貼。反過來，由于資金緊張，公辦和民辦養(yǎng)老機構基礎條件都比較落后。全市功能齊全、設施配套、檔次較高的新建養(yǎng)老機構較少。大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構是一些閑置的自建房和租用房，活動場所小，缺乏必備的醫(yī)療護理和文化娛樂設施，能辦到消防手續(xù)和房屋安全驗收手續(xù)的少之又少，需整改的又沒有渠道籌錢。

   三是非規(guī)范發(fā)展問題不容忽視。隨著老齡化程度的加深，我市各類的養(yǎng)老機構應運而生，形式多樣、規(guī)模、檔次不一。一些機構的房屋質量缺乏政府部門認定的安全鑒定書及消防許可證；一些機構規(guī)模小，設施簡陋，甚至存在著嚴重安全隱患；有養(yǎng)老院為防止失智老人外出，在院子的鐵門上加鎖，一旦發(fā)生意外，房里的老人不能進行及時疏散。這些機構也往往不去民政部門登記，甚至“藏貓貓”，千方百計不想讓民政、消防等部門知道他們的存在。而作為主管部門的民政部門，對上述機構強制執(zhí)法沒有法理依據、缺少執(zhí)法隊伍，只能通過督促整改、曝光、勸退入住老人等手段執(zhí)行，往往是事倍功半，甚至毫無成效。

   （五）養(yǎng)老服務人才嚴重不足

   一是專業(yè)人才隊伍嚴重缺乏。預計到2020年，我市60歲以上老年人口達到72萬，約占總人口的16%，其中需要長期照料和護理的老年人將占到老年人總數(shù)的19%，近14萬人。按每千名老人35張床位的標準，需要2.52萬張床位，按平均入住率70%（城市80%，農村60%）計算，全市入住養(yǎng)老機構為1.8萬人，按民政部護理員與入住老人比例要求約需要護理人員1.3萬人左右。但目前全市僅有護理員不足500人，90%養(yǎng)老機構存在著護理員短缺現(xiàn)象，其中，占全市31.7%床位數(shù)的民辦養(yǎng)老機構護理員是五、六十歲的下崗女工或農村婦女，大多數(shù)沒有參加過系統(tǒng)的技能培訓，文化程度低、流動性大，急需大批的年輕專業(yè)人才投入到養(yǎng)老服務業(yè)建設中來。

   二是管理人員年齡偏大，綜合素質較低�，F(xiàn)有管理人員有的是下崗職工，有的是改行轉業(yè)的，普遍存在整體年齡偏大、專業(yè)知識儲備不足、不易接受最新護理理念、護理技能不夠過硬等問題。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，普遍缺乏專業(yè)管理人員，院長多以快退休的原當?shù)剜l(xiāng)村干部或民政助理員兼任，護理人員以臨時招聘為主，未經過專業(yè)培訓，普遍是邊做邊學。

   三是志愿者服務隊伍總量不足，作用較小。志愿者隊伍作為養(yǎng)老服務員的重要補充力量，其作用尤為重要。但就目前情況看，我市還沒有健全完善志愿者激勵和培訓機制，志愿者在養(yǎng)老服務中發(fā)揮的作用還比較小。一是總量不足，真正參與到居家養(yǎng)老服務中的志愿者遠不能填補缺口。二是質量不高，從事養(yǎng)老服務的志愿者多為離退休老人，青壯年較少。三是專業(yè)性較差，由于缺乏專業(yè)化的培訓，因此志愿者提供的服務不能滿足養(yǎng)老服務的要求。（市民政局、市政府辦公廳研究室王雅嫻）